중간선거와 다수당 교체 — 의석 지형이 바뀌면 로비 우선순위도 바뀐다

대통령 없는 선거, 그러나 의회를 뒤흔드는 선거

대통령 임기(4년)의 정확히 중간 시점에 치러지는 연방 선거를 "중간선거(midterm election)"라 부른다. 대통령 선거는 없지만 하원 435석 전체와 상원 3분의 1(2편 참고)이 함께 걸려 있어, 실질적으로 의회 권력 지형을 다시 짜는 선거다.

중간선거 페널티

미국 정치에서 반복적으로 관찰되는 현상 중 하나가 "중간선거 페널티(midterm penalty)"다. 대통령이 소속된 정당은 거의 예외 없이 중간선거에서 하원 의석을 잃는 경향을 보인다. 임기 초 지지층 결집 이후 나타나는 지지율 하락, 집권 여당에 대한 견제 심리, 야당 지지층의 상대적으로 높은 투표 참여율 등이 복합적으로 작용한 결과로 설명된다. 이 경향을 잘 아는 로비 업계는 대통령 임기 첫 2년(단점정부 여부에 따라 입법 동력이 가장 강한 시기)에 우호적인 입법을 서둘러 마무리하려는 유인을 갖는다.

다수당이 바뀌면 무엇이 바뀌는가

중간선거로 하원이나 상원의 다수당이 바뀌면 다음이 즉시 재편된다.

• 위원회 위원장: 모든 상임위원회 위원장은 다수당 몫이다(3편 참고). 다수당이 바뀌면 위원장도 전원 교체된다.
• 본회의 의사일정 통제권: 하원의장, 상원 다수당 원내대표가 교체되며 어떤 법안을 상정할지의 우선순위가 바뀐다(4편 참고).
• 위원회 보좌진 구성: 다수당 보좌진과 소수당 보좌진의 인력 규모와 예산 배분이 뒤바뀐다.

즉 법안의 내용이 전혀 바뀌지 않았더라도, 다수당 교체만으로 그 법안의 통과 가능성은 완전히 달라질 수 있다.

분점정부와 로비 전략의 전환

대통령 소속 정당과 의회 다수당이 다른 상태를 "분점정부(divided government)"라 부른다. 분점정부에서는 대통령이 원하는 법안이라도 의회를 통과하기 어렵고, 반대로 의회가 통과시킨 법안은 대통령의 거부권에 부딪히기 쉽다(5편 참고). 이런 시기 로비 업계는 신규 입법을 통한 목표 달성보다, 기존 규제의 시행령·행정 재량 영역에서 영향력을 행사하는 쪽으로 무게중심을 옮기는 경향을 보인다. 중간선거 결과가 나오는 다음 날부터 로비 회사들이 앞다퉈 "의회 지형 분석" 메모를 고객사에 발송하는 것은 이 때문이다.

다음 글 예고

이 시리즈의 마지막 글에서는 의원들의 판단에 정보를 공급하는 초당파 지원기관, 의회예산처(CBO)와 감사원(GAO)을 다룬다.

작성 원칙: 중간선거 경향과 분점정부 관련 서술은 의회조사국(CRS) 및 미국정치학회(APSA) 계열 학술 문헌을 기준으로 한다.