예산·세출 절차 — 예산안이 로비의 최대 격전지인 이유

권한부여(Authorization)와 세출 배정(Appropriations)은 다르다

연방 예산 절차는 개념적으로 두 단계로 나뉜다. ① 특정 프로그램이나 기관이 얼마까지 지출할 수 있는지 법적 근거와 상한을 정하는 "권한부여법(authorization)"과, ② 실제로 그 한도 안에서 얼마를 배정할지 정하는 "세출법(appropriations)"이다. 권한부여만 받고 실제 세출이 이루어지지 않으면 그 프로그램은 예산 없이 존재만 하는 상태가 된다. 두 절차가 분리되어 있다는 사실 자체가, 로비스트에게는 같은 프로그램을 두고 두 번 로비할 기회가 있다는 뜻이다.

12개의 세출법안

연방 재량지출(discretionary spending)은 관행적으로 12개 분야별 세출법안으로 나뉘어 각각 상하원 세출위원회 산하 소위원회를 통과한다(국방, 국무·대외원조, 상무·법무·과학, 에너지·수자원 등). 이 12개 법안이 매년 회계연도 시작 전(10월 1일)까지 모두 통과되는 경우는 드물다.

임시예산과 셧다운

세출법안이 제때 통과되지 못하면 의회는 기존 예산 수준을 임시로 연장하는 "임시예산(continuing resolution, CR)"을 통과시켜 공백을 메운다. 그마저도 실패하면 비필수 연방 기능이 정지되는 "정부 셧다운(government shutdown)"이 발생한다. 셧다운 직전 시기에는 각 산업이 자신들과 관련된 세출 조항을 지키거나 끼워 넣기 위한 로비가 절정에 달한다.

라이더 — 반드시 통과해야 하는 법안에 숨어드는 조항

세출법안은 정부 운영을 위해 매년 반드시 통과되어야 하는 "머스트패스(must-pass)" 법안이다. 이 때문에 세출법안과 무관한 정책 조항을 끼워 넣는 "라이더(rider)"가 관행적으로 활용된다. 단독으로는 통과되기 어려운 규제 완화나 특정 산업 우대 조항도, 정부 예산안 전체를 볼모로 삼아 끼워 넣으면 통과 가능성이 높아진다. 세출위원회, 특히 관련 소위원회 위원과 보좌진이 로비의 최우선 대상이 되는 이유가 여기에 있다.

예산조정과의 연결고리

의무지출(mandatory spending, 사회보장·메디케어 등)이나 세제와 관련된 대규모 개편은 세출법안이 아니라 앞선 6편에서 다룬 예산조정(reconciliation) 절차로 처리되는 경우가 많다. 상원에서 60표가 아닌 51표로 통과할 수 있기 때문이다. 즉 같은 "예산"이라는 단어 안에도 재량지출(세출법안, 60표 필요)과 의무지출·세제 개편(예산조정, 51표 가능)이라는 서로 다른 로비 지형이 공존한다.

로비 데이터에 남는 흔적

이 사이트의 "로비 검색" 도구에서 특정 기업의 LD-2 신고서를 열어보면, 이슈 코드에 "BUD"(예산·세출)나 특정 세출법안명이 등장하는 경우를 자주 볼 수 있다. 예산·세출 절차가 매년 반복되는 만큼, 관련 로비 지출도 회계연도 마감 시점을 전후해 계절적으로 증가하는 패턴을 보인다.

다음 글 예고

다음 글에서는 이런 위원회·예산 로비를 실제로 상대하는 사람들, 즉 의원이 아니라 보좌진 구조를 다룬다. 로비스트가 실제로 매일 만나는 사람은 누구인가.

작성 원칙: 예산 절차는 의회예산법(Congressional Budget Act)과 의회조사국(CRS)의 연방 예산 절차 안내서를 기준으로 한다.